清明假期，準備在天津落戶的小(xiǎo)張兩天時間裏跑了6個區，看了7個樓盤，差點把腿走斷。去(qù)年5月天津出台“海河英才”計劃，允許40歲以下(xià)的本科生(shēng)直接落戶，一(yī)舉扭轉了常住人口淨流出的态勢，從2017年淨流出約9.3萬人，到2018年淨流入0.78萬人。

而相隔不遠的河北(běi)省會城市石家莊，從去(qù)年4月8日開(kāi)始就已經将落戶條件降低到專科生(shēng)，但并未收到明顯效果。根據石家莊統計局數據，2018年石家莊城區常住人口爲500.31萬人，比2017年增長了10萬人，但若扣除自然增長，人口淨流入數量也微乎其微。

同樣是大(dà)幅放(fàng)開(kāi)落戶條件的大(dà)城市，也因自身公共服務、基礎設施、就業機會等區别，對人才的吸引力迥然不同。4月8日，國家發改委公布《2019年新型城鎮化建設重點任務》（下(xià)稱《任務》），不僅要在常住人口300萬以下(xià)的大(dà)城市全面取消落戶限制，還要在人口規模更大(dà)的大(dà)城市、超大(dà)特大(dà)城市大(dà)幅增加落戶規模。

政策甫一(yī)發出，市場率先迎來了狂歡。4月9日，A股市場多個地産股突然逆市大(dà)漲。其中(zhōng)，渝開(kāi)發、藍(lán)光發展接近漲停，華夏幸福、新城控股、萬科A等多家地産公司漲幅居前。

不過，在中(zhōng)國城市經濟學會副會長、中(zhōng)國社科院城市與競争力研究中(zhōng)心主任倪鵬飛看來，這個政策落實下(xià)去(qù)，城市競争力就體(tǐ)現出來了。他對《華夏時報》記者表示，總體(tǐ)來說将會有三個變化：其一(yī)是非都市圈、城市群的中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮可能會衰落和下(xià)降；其二是二線、三線中(zhōng)心城市競争力會進一(yī)步提升；其三是大(dà)都市周邊的中(zhōng)小(xiǎo)城市、小(xiǎo)城鎮競争力也有可能提升。

戶籍制度改革發力

改革開(kāi)放(fàng)的40年，也正是中(zhōng)國推動城鎮化進程的40年。然而與美國、歐洲等發達國家80%左右的城鎮化率相比，中(zhōng)國的城鎮化遠未結束，紅利還有很大(dà)的挖掘空間。根據此前的規劃，到2020年我(wǒ)國城鎮化的目标是達到60%。

而戶籍制度一(yī)直是阻礙人口城鎮化的重要因素。中(zhōng)國社會科學院副院長蔡昉曾指出，中(zhōng)國的城鎮化路徑的自身特色之一(yī)就是以農村(cūn)勞動力進城爲主要構成因素，離(lí)開(kāi)本鄉鎮外(wài)出勞動力達到1.72億，其中(zhōng)80%進入到各級城鎮。這種“候鳥模式”的背後，決定因素是戶籍制度。而要推進城鎮化，很顯然要借助戶籍制度的改革。

對此，《任務》提出要繼續加大(dà)戶籍制度改革力度，在此前城區常住人口100萬以下(xià)的中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大(dà)城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大(dà)城市要全面放(fàng)開(kāi)放(fàng)寬落戶條件，并全面取消重點群體(tǐ)落戶限制；超大(dà)特大(dà)城市要調整完善積分(fēn)落戶政策，大(dà)幅增加落戶規模、精簡積分(fēn)項目，确保社保繳納年限和居住年限分(fēn)數占主要比例。

“比之前已經是很大(dà)的進步了。”上海交通大(dà)學特聘教授、中(zhōng)國發展研究中(zhōng)心主任陸銘接受《華夏時報》記者采訪時指出，尤其是明确提出要在超大(dà)城市加快外(wài)來人口落戶的數量和步伐，然後把居住年限和社保繳納作爲主要标準，這樣低技能勞動者相對來說也比較容易能夠獲得落戶的可能性。不過，對于未來短期内北(běi)京、上海等超大(dà)城市是否能夠全面放(fàng)開(kāi)戶籍，他仍然持較爲悲觀的預期。

城市群、都市圈獲得紅利

就城鎮化的模式而言，過去(qù)幾十年間确實存在着争議。

長期以來，控制大(dà)城市人口、積極發展中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮的“小(xiǎo)城鎮”思路占主導。然而由于規模效應、交易成本、物(wù)流成本等，産業和人口都自然向經濟更發達、收入水平更高、更能提供就業機會的大(dà)城市流動和集聚。恒大(dà)經濟研究院院長任澤平認爲，這一(yī)試圖超越經濟規律、通過采取行政措施阻礙人口自由流動的思路導緻了人地分(fēn)離(lí)、土地供需錯配，人口向大(dà)都市圈集聚，土地供給卻一(yī)再向三四線城市傾斜，這也是一(yī)線和部分(fēn)熱點二線城市房價過高、三四線庫存過高的根源。

落戶政策的放(fàng)松，無疑對限購嚴格的房地産市場産生(shēng)了影響。中(zhōng)原地産首席分(fēn)析師張大(dà)偉對《華夏時報》記者表示，過去(qù)2年全國多個城市房價出現了反彈，其中(zhōng)大(dà)部分(fēn)城市都發布了力度空前的人才政策，人才政策的确影響了房地産市場的穩定。而中(zhōng)原地産研究中(zhōng)心統計數據顯示，截至日前，在2019年發布各種人才引進與落戶等政策的城市已經超過50個，從力度與數量看均刷新了曆史紀錄。

不過相較于短期對房地産市場的利好，《任務》的發布将給城市群、城市圈帶來長期的紅利。

近年來，尊重市場規律的“城市群”模式逐漸占了上風。《任務》也專門對城鎮化空間發展的格局作出要求，首要任務是加快京津冀協同發展、長江三角洲區域一(yī)體(tǐ)化發展、粵港澳大(dà)灣區建設。支持成渝城市群高質量發展，推動哈長、長江中(zhōng)遊、北(běi)部灣、中(zhōng)原、關中(zhōng)平原、蘭州—西甯、呼包鄂榆等城市群的規劃。

“大(dà)城市所謂‘放(fàng)開(kāi)’，實際上指的是發展都市圈、大(dà)都市區，并不隻是說城市中(zhōng)心區，而是包含了大(dà)城市裏面的小(xiǎo)城鎮，尤其是要向大(dà)都市周邊的地區延伸。”倪鵬飛指出，未來獲得城鎮化紅利的地區将是都市圈裏二三線城市的中(zhōng)心區，以及大(dà)都市周邊的中(zhōng)小(xiǎo)城市，二者競争力都會有不同程度的提升。

他認爲，在未來城鎮化的發展中(zhōng)，市場和政府的力量将會同時起作用。拆除制度藩籬，讓市場發揮作用，可能會出現兩極分(fēn)化，但政府也要采取相應措施，公共服務的基本均等，基礎設施的網絡化等等，保證相對公平。

盡管如此，在市場“無形之手”的選擇下(xià)，區位條件或者城市規模較小(xiǎo)的地方還是會受到一(yī)些不利的影響，人口或會進一(yī)步流失。“即使公共服務全國均等化，對大(dà)都市圈以外(wài)的中(zhōng)小(xiǎo)城市也不會起到明顯的支撐。”他說。記者注意到，《任務》亦提出，收縮型中(zhōng)小(xiǎo)城市要瘦身強體(tǐ)，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資(zī)源向城區集中(zhōng)。

人地錢挂鈎才能落實城鎮化

從長遠來看，能否成功挖掘城鎮化潛力，實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分(fēn)點以上，最終推動1億非戶籍人口在城市落戶目标，始終還要看農民工(gōng)的落戶意願。

此前，國家衛計委流動人口中(zhōng)心處長劉金偉曾表示，根據相關調研數據分(fēn)析，盡管80%的進城農民工(gōng)表示對城市生(shēng)活比較适應，但考慮到落戶意願時，隻有16.8%的進城農民工(gōng)願意把戶口遷移到現在居住的城市，27.5%現在沒有确定，46%的比例不願意在城鎮落戶，其中(zhōng)包括19%已經在城市買房的人也不願意落戶。他建議，要降低農民對土地的依賴，解決土地流轉當中(zhōng)的定價問題，要完善土地的财産屬性，厘清土地權與身份權的關系，研究解決城市土地和農村(cūn)建設用地挂鈎的機制，通過置換解決進城農民工(gōng)的住房問題，“人錢地”挂鈎的制度需要進一(yī)步細化完善落實。

與此同時，城市是否能夠提供足夠的公共服務和基礎設施也是一(yī)個問題。一(yī)個現實的事例是，在某東部沿海常住人口超過百萬的城市，本身已經放(fàng)開(kāi)了落戶限制，但其下(xià)轄的小(xiǎo)城市仍然在使用積分(fēn)落戶，原因是财力不夠，害怕放(fàng)開(kāi)之後要增加更多的财力解決外(wài)來落戶的公共服務和基礎設施等問題。

陸銘認爲，如果給定目前的财政支出的結構和體(tǐ)系，客觀上來講地方政府财力有局限的這個現象是存在的。但是事實上，隻要思想觀念轉變了，地方政府用錢的結構是可以改變的。如果地方政府能夠認識到常住人口在本地均等化公共服務是必須要走的一(yī)個方向，改革的目标明确而不是固守自己既有的利益的話(huà)，那麽到底這個錢是用來造更多空置的房子空在那裏，還說把錢更多地投入到公共服務上來，其實是可以改變的。另外(wài)，流動人口所帶來的公共服務的增加，其實是可以通過中(zhōng)央财政轉移支付來解決的，給欠發達地區的财政轉移支付是可以随着人向哪裏流動而跟着人一(yī)起流動起來的，即“人錢挂鈎”。最後，還要充分(fēn)利用市場機制，教育等具有準公共品性質的内容，也可以降低準入門檻，允許社會力量來參與。