日前，中(zhōng)國人民銀行發布了《金融控股公司監督管理試行辦法（征求意見稿）》（以下(xià)簡稱《辦法》），中(zhōng)國人民銀行有關負責人就《辦法》有關問題回答了記者提問。

    一(yī)、爲什麽要制定《辦法》？

    我(wǒ)國金融控股公司發展較快，有利于滿足各類企業和消費(fèi)者對多元化金融服務的需求，提升服務經濟高質量發展的能力。但實踐中(zhōng)有一(yī)些金融控股公司，主要是非金融企業投資(zī)形成的金融控股公司盲目向金融業擴張，存在監管真空，風險不斷累積和暴露。主要表現爲：一(yī)是風險隔離(lí)機制缺失，金融業風險和實業風險交叉傳遞。二是部分(fēn)企業控制關系或受益關系複雜(zá)，風險隐蔽性強。三是缺少整體(tǐ)資(zī)本約束，部分(fēn)集團整體(tǐ)缺乏能夠抵禦風險的真實資(zī)本。四是部分(fēn)企業不當幹預金融機構經營，利用關聯交易隐蔽輸送利益，損害金融機構和投資(zī)者的權益。

    根據黨中(zhōng)央、國務院關于盡快将金融控股公司納入監管、補齊監管短闆的決策部署，人民銀行牽頭起草了《辦法》，加強對非金融企業投資(zī)形成的金融控股公司的監督管理。

    二、金融控股公司監管的原則是什麽？

    針對金融控股集團所涉及業務種類多、股權結構複雜(zá)、關聯交易風險高等特點，《辦法》确立了宏觀審慎管理、穿透監管、協調監管的原則。一(yī)是宏觀審慎管理。遵循宏觀審慎管理理念，将金融控股集團視爲一(yī)個整體(tǐ)實施監管，對并表範圍内的公司治理結構、整體(tǐ)資(zī)本和杠杆水平、關聯交易、整體(tǐ)風險敞口等方面進行全面持續管控，有效識别、計量、監測和控制金融控股集團的總體(tǐ)風險狀況。二是穿透監管。針對金融控股公司結構複雜(zá)的特點，強調對股權和資(zī)金等的穿透監管，準确識别實際控制人和最終受益人，防止隐匿真實的控制關系；穿透核查資(zī)金來源真實性，包括投資(zī)金融控股公司的資(zī)金來源，以及投資(zī)金融機構的資(zī)金來源，防止虛假注資(zī)、循環注資(zī)。三是協調監管。人民銀行對符合《辦法》設立條件的金融控股公司實施監管，金融監管部門對金融控股公司所控股的金融機構實施監管。金融監管部門對金融機構跨業投資(zī)控股形成的金融集團實施監管。在風險發生(shēng)時，按照“誰監管、誰負責”原則，由相應的監管主體(tǐ)牽頭開(kāi)展風險處置工(gōng)作。各部門之間加強監管合作和信息共享，共同防範好金融控股集團和金融集團的風險。

    三、《辦法》的适用範圍是什麽？

   《辦法》借鑒國際經驗，立足我(wǒ)國實際，将金融控股公司定義爲依法設立，對兩個或兩個以上不同類型金融機構擁有實質控制權，自身僅開(kāi)展股權投資(zī)管理，不直接從事商(shāng)業性經營活動的有限責任公司或者股份有限公司。《辦法》适用于實際控制人爲境内非金融企業和自然人的金融控股公司，對于金融機構跨業投資(zī)控股形成的金融集團，由金融監管部門根據《辦法》實施監管，并制定具體(tǐ)實施細則。

   《辦法》從規模、風險外(wài)溢程度等系統重要性角度考慮，要求投資(zī)控股兩類或兩類以上金融機構且達到一(yī)定規模的企業集團，應當向人民銀行申請設立金融控股公司，由人民銀行依法對金融控股公司實施監管。其中(zhōng)，按照業務功能屬性劃分(fēn)，金融機構包括以下(xià)六種類型：商(shāng)業銀行（不含村(cūn)鎮銀行）、金融租賃公司，信托公司，金融資(zī)産管理公司，證券公司、基金管理公司、期貨公司，人身保險公司、财産保險公司、再保險公司、保險資(zī)産管理公司，金融管理部門認定的其他金融機構。對于非金融企業控股的由地方政府依法批設或監管的從事金融活動的機構，不作爲金融控股公司的認定條件，但應被納入金融控股公司全面風險管理體(tǐ)系。對于尚未達到這一(yī)标準的，雖然不按照《辦法》進行監管，但仍須符合金融監管部門對金融機構股東的相關規定，由金融監管部門進行監管。按照國家有關規定受托管理國有金融資(zī)本的中(zhōng)央級投資(zī)運營機構，不适用《辦法》。

    四、爲什麽對金融控股公司要嚴把市場準入關？

    對金融控股公司嚴把市場準入關十分(fēn)必要和迫切，主要原因在于：第一(yī)，這是加強金融風險源頭管控的重要舉措。嚴把市場準入，尤其是設立金融控股公司行政許可，使經營狀況良好、公司治理規範、杠杆率水平适度、投資(zī)動機純正等符合條件的市場主體(tǐ)可以設立金融控股公司，依法合規開(kāi)展經營；同時，嚴格市場準入，也使那些股權關系複雜(zá)且不透明、進行高杠杆投資(zī)、風險管控薄弱、擾亂金融秩序的違法違規者無法将金融控股公司作爲平台，幹預金融機構經營，套取金融機構資(zī)金，積累金融風險隐患。第二，對金融控股公司依法實施監管，需要嚴格市場準入，設立明确的行政許可，這樣才能提高監管的權威性和有效性，嚴格規範金融控股公司發展，及時糾正違法違規行爲。第三，這也符合國際通行做法和監管改革趨勢。從國際監管實踐看，美國、日本、韓國等國家和地區都有金融控股公司的專門立法，明确要求對金融控股公司實施市場準入監管，這體(tǐ)現了金融業是特許行業的理念。關于金融控股公司行政許可事項，将依法由國務院作出決定。

    五、非金融企業設立金融控股公司需符合哪些要求？

    非金融企業、自然人實質控制兩個或兩個以上不同類型金融機構，并達到一(yī)定資(zī)産門檻的，應當設立金融控股公司，将所有從事金融業務的機構股權都歸于該公司下(xià)，以保持清晰透明的金融股權架構，有效隔離(lí)金融風險和實體(tǐ)風險。在該模式下(xià)，金融控股公司及其所控股機構共同構成金融控股集團。其中(zhōng)，對于金融資(zī)産在集團總資(zī)産占比達到或超過85%的企業集團，也可根據自身情況，按照《辦法》規定的設立金融控股公司的同等條件，由企業集團母公司申請作爲金融控股公司，企業集團整體(tǐ)被認定爲金融控股集團。

    六、金融控股公司的設立程序有哪些？

    非金融企業、自然人符合《辦法》第六條規定條件的，應當向人民銀行申請設立金融控股公司或者申請将集團母公司作爲金融控股公司。其中(zhōng)，對于《辦法》實施前已符合第六條要求的，應當在《辦法》實施之日起6個月内向人民銀行提出申請。對《辦法》實施後，拟實質控制兩個或者兩個以上不同類型金融機構，并具有《辦法》第六條規定情形的，也應當向人民銀行申請。相關實施細則将另行制定。

    符合金融控股公司設立要求的機構，如果未按《辦法》規定向人民銀行申請，或雖申請但未獲許可的，人民銀行可會同相關金融監管部門責令其改正，逾期不改的，責令其轉讓所持有的金融機構股權。未經人民銀行批準爲金融控股公司的，不得注冊登記爲金融控股公司，名稱中(zhōng)也不得使用“金融控股”、“金控”、“金融集團”等字樣。

    七、金融控股公司的業務範圍有哪些？

    金融控股公司的主要業務是對所投資(zī)的金融機構進行股權管理。此外(wài)，爲促使金融控股公司加強集團整體(tǐ)的流動性管理和風險管控，使其有能力對所控股金融機構進行流動性支持，或對出現風險的所控股金融機構發揮自救作用，《辦法》允許金融控股公司在獲得人民銀行批準的前提下(xià)，開(kāi)展除股權管理外(wài)的其他金融業務。

    八、是否允許金融控股公司投資(zī)非金融業務？

    從立足主業、防範風險的角度看，金融控股公司是專門從事金融機構股權投資(zī)和管理的企業，不得從事非金融業務，以嚴格隔離(lí)金融闆塊與實業闆塊，有效防止風險交叉傳染。實踐中(zhōng)，一(yī)些企業集團從事的非金融業務與集團及所控股金融機構緊密相關，如金融科技對于輔助金融業務發展十分(fēn)重要，國際監管實踐也普遍允許金融控股公司在一(yī)定限額下(xià)對輔助金融業務的活動進行投資(zī)。爲此，在嚴格隔離(lí)風險的前提下(xià)，對于企業集團設立的金融控股公司，允許其投資(zī)經金融管理部門認定與金融業務相關的機構，但投資(zī)總額賬面價值原則上不得超過金融控股公司淨資(zī)産的15%。對于現有不符合要求的企業，允許其在過渡期内逐步調整投資(zī)非金融企業的比重。對于企業集團整體(tǐ)被認定爲金融控股集團的，其非金融總資(zī)産不得高于集團總資(zī)産的15%。

    九、《辦法》對金融控股公司的股東資(zī)質提出哪些要求？

    金融控股公司控制多類金融機構，體(tǐ)量大(dà)、業務雜(zá)、關聯風險高，具有較大(dà)的社會影響力。而一(yī)些企業實力不強、投資(zī)動機不純、風險管控能力及合規經營理念不強，設立或入股金融控股公司隻爲獲取更多金融牌照，甚至利用金融控股公司開(kāi)展不當關聯交易，套取金融機構資(zī)金，給金融機構和金融控股公司都帶來較大(dà)風險。因此，對金融控股公司的股東應有嚴格的要求，《辦法》通過正面清單和負面清單的方式，明确了成爲金融控股公司股東的條件。從正面清單看，金融控股公司的主要股東、控股股東或實際控制人應當核心主業突出，投資(zī)動機純正，制定合理的金融投資(zī)商(shāng)業計劃，不盲目向金融業擴張，并且法人治理結構完善，股權結構和組織架構清晰，股東、受益所有人結構透明，經營管理能力較強，風險管理和内部控制機制有效、财務狀況良好。從負面清單看，明确了禁止金融控股公司控股股東從事的行爲，以及不得成爲金融控股公司主要股東、控股股東或實際控制人的情形，例如，曾經虛假投資(zī)、循環注資(zī)金融機構，曾對金融控股公司或金融機構經營失敗或者重大(dà)違規行爲負有重大(dà)責任。

    十、如何強化金融控股公司的資(zī)金來源監管？

    近年來，一(yī)些企業通過層層控股、交叉持股金融機構，以負債資(zī)金出資(zī)，推升整體(tǐ)杠杆率，操控殼公司進行虛假注資(zī)、循環注資(zī)，導緻整個集團沒有多少能夠抵禦風險的真實資(zī)本。爲此，金融控股公司的資(zī)金來源監管強調真實性：一(yī)是資(zī)金來源真實可靠。金融控股公司股東應當以合法自有資(zī)金投資(zī)金融控股公司，不得以委托資(zī)金、債務資(zī)金等非自有資(zī)金以及投資(zī)基金等方式投資(zī)金融控股公司，不得委托他人或者接受他人委托持有金融控股公司的股權。二是金融控股公司應當以合法自有資(zī)金投資(zī)控股金融機構，不得對金融機構進行虛假注資(zī)、循環注資(zī)，不得抽逃金融機構資(zī)金。三是對金融控股公司的資(zī)本合規性實施穿透管理，向上核查投資(zī)控股金融控股公司的資(zī)金來源，向下(xià)核查金融控股公司投資(zī)控股金融機構的資(zī)金來源。四是建立資(zī)本充足性監管制度。《辦法》要求金融控股集團應當具備與其資(zī)産規模和風險水平相适應的資(zī)本。下(xià)一(yī)步将以并表管理爲基礎，制定金融控股集團資(zī)本充足性監管的具體(tǐ)細則。

    十一(yī)、對金融控股公司的股權結構有何要求？

    針對一(yī)些企業集團存在的股權結構複雜(zá)、交叉持股、多層持股、信息披露不足、受益所有人不明确、集團内又(yòu)嵌套集團等情況，《辦法》規定，金融控股公司應當具有簡明、清晰、可穿透的股權結構，實際控制人和最終受益人可識别，法人層級合理，與自身資(zī)本規模、經營管理能力和風險管控水平相适應，其所控股金融機構不得反向持股、交叉持股。對于近年來已經形成的企業集團所控股金融機構下(xià)又(yòu)控股多類金融機構問題，按照兼顧發揮協同效應和防範風險的思路，金融控股公司直接控股的金融機構不得再成爲其他類型金融機構的主要股東，但該金融機構控股與自身同類型的或者屬業務延伸的金融機構并經金融管理部門認可的除外(wài)，如商(shāng)業銀行控股村(cūn)鎮銀行或開(kāi)展資(zī)産管理業務的理财子公司等。

    在《辦法》實施之日起應申請設立金融控股公司，但股權結構不符合要求的企業集團，應當制定股權整改計劃，經金融管理部門認可後，在過渡期内降低組織架構複雜(zá)程度，簡化法人層級。股權轉讓過程中(zhōng)，企業集團内部的股權整合、劃轉、轉讓涉及的資(zī)産評估增值等，符合稅收政策規定的，可以享受相應的稅收優惠政策；涉及股東資(zī)格核準的，金融管理部門應當适用與金融控股公司相适應的股東資(zī)格條件。對于《辦法》實施後，新增的金融控股公司，金融控股公司股東、金融控股公司和所控股金融機構法人層級原則上不得超過三級。

    十二、對金融控股公司的公司治理有何要求？

    良好的公司治理是金融控股集團及其所控股機構穩健經營的前提。爲此，《辦法》規定，一(yī)是金融控股公司應當完善公司治理結構，依法參與所控股機構的法人治理，促進所控股機構安全穩健運行。二是金融控股公司不得濫用實質控制權，幹預所控股機構的獨立自主經營，損害所控股機構以及其相關利益人的合法權益。三是建立金融控股公司的董事、監事和高級管理人員(yuán)任職資(zī)格備案制度，金融控股公司的高級管理人員(yuán)原則上可以兼任所控股機構的董事，但不能兼任所控股機構的高級管理人員(yuán)，所控股機構的高級管理人員(yuán)不得相互兼任。四是金融控股公司在嚴格風險隔離(lí)的基礎上，可以規範發揮協同效應，同時應當注重客戶信息保護。

    十三、對金融控股公司的關聯交易有何要求？

    強化關聯交易管理是嚴格風險隔離(lí)的一(yī)項重要措施。實踐中(zhōng)，有個别企業借助隐匿的股權架構，通過不當關聯交易進行利益輸送，将金融機構作爲“提款機”，嚴重損害金融機構和投資(zī)者的合法權益。爲此，《辦法》明确金融控股公司關聯交易管理的基本要求，并建立禁止關聯交易的負面清單。一(yī)是金融控股公司應加強關聯交易管理，其與所控股金融機構之間、所控股金融機構之間以及所控股金融機構與集團内其他機構之間的集團内部交易，以及與其他關聯方發生(shēng)的關聯交易，應當依法合規。與其他關聯方發生(shēng)的關聯交易應當遵循市場原則，不得違背公平競争和反壟斷規則。二是金融控股公司與其所控股金融機構、其他關聯方不得隐匿關聯交易和資(zī)金真實去(qù)向，不得通過關聯交易進行利益輸送、規避監管或監管套利、損害他人合法權益、損害金融控股公司穩健性等。三是除财務公司外(wài)，禁止金融控股公司所控股金融機構向金融控股公司提供融資(zī)、向其他關聯方提供無擔保融資(zī)，向關聯方提供融資(zī)或擔保不得超過該金融機構注冊資(zī)本的10%或該關聯方注冊資(zī)本的20%，禁止金融控股公司所控股金融機構和非金融機構接受金融控股公司的股權作爲質押标的，金融控股公司對金融控股集團外(wài)的擔保餘額不得超過金融控股公司淨資(zī)産的10%。

    十四、對金融控股公司有哪些監管手段和措施？

    爲規範金融控股公司行爲，強化金融控股公司監管，防範系統性金融風險，人民銀行會同相關部門在并表的基礎上，通過以下(xià)方式對金融控股集團的資(zī)本、行爲及風險進行全面、持續、穿透監管。一(yī)是建立統一(yī)的金融控股公司監管信息平台，要求金融控股公司按規定進行信息報告和信息披露。二是建立和完善金融控股集團的風險評估體(tǐ)系，綜合運用宏觀審慎政策、金融機構評級等政策工(gōng)具，評估金融控股集團的經營管理與風險狀況。三是根據履職需要，對相關責任人進行監管談話(huà)，對金融控股公司進行現場檢查，必要時經國務院批準，在監管協作的基礎上，對金融控股公司所控股金融機構進行現場檢查。四是要求金融控股公司制定金融控股集團整體(tǐ)恢複和處置計劃。五是金融控股公司違反《辦法》或發生(shēng)重大(dà)風險時，視情形對其采取限制經營活動、限制分(fēn)紅或相關權利、責令限期補充資(zī)本、責令轉讓股權等監管措施，給予警告、罰款等處罰。六是金融控股公司難以持續經營，将嚴重危害金融秩序、損害公衆利益的，應當依法進行市場退出。相關實施細則由人民銀行會同相關部門另行制定。

    十五、《辦法》的過渡期如何設置？

    實踐中(zhōng)已經形成一(yī)定數量的企業集團，需要按照《辦法》進行整改或新設金融控股公司，但在短期内難以達标。爲确保《辦法》穩步實施，引導企業有序整改，在充分(fēn)考慮市場承受能力的基礎上，設置過渡期。對于存量，即《辦法》實施前存在的、符合金融控股公司設立條件的企業集團，如果在股權結構、投資(zī)與金融業務相關的機構的比例、高級管理人員(yuán)兼職等方面未達到《辦法》規定的監管要求，經金融管理部門同意，在一(yī)定期限内進行整改，具體(tǐ)期限由金融管理部門根據企業集團的實際情況予以确定。過渡期結束時，這些企業應達到《辦法》的監管要求，并由金融管理部門進行驗收。對于增量，将嚴格按照《辦法》要求執行。

    十六、《辦法》對金融市場有何影響？

    總體(tǐ)看，《辦法》對金融機構、非金融企業和金融市場的影響正面，風險可控。對金融機構而言，由股權架構清晰、風險隔離(lí)機制健全的金融控股公司作爲控股股東，有助于整合金融資(zī)源，提升經營穩健性和競争力。按照《辦法》要求，一(yī)些不符合要求的企業集團需要進行股權整合，但股權轉讓在集團内部開(kāi)展且實際控制人未發生(shēng)改變，金融機構所受影響有限。對非金融企業而言，管理相對規範的企業總體(tǐ)符合《辦法》要求。而那些通過違法違規手段快速擴張的金融控股集團，往往體(tǐ)量大(dà)、業務雜(zá)、關聯風險高，有必要通過嚴格監管糾正其行爲。從長期看，《辦法》有利于治理金融亂象、整頓金融秩序，最終防範系統性金融風險。對金融市場而言，黨的十九大(dà)、全國金融工(gōng)作會議明确提出，未經許可不得從事金融業務。出台《辦法》有利于建立一(yī)個規範的市場，促進各類機構有序競争、良性發展。